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陈文联:举办者视阈下民办高校分类管理制度的调适与创新

发布时间: 2018-05-25  发布者: 管理员  浏览次数:

摘要:作为民办高校的核心利益相关者,举办者的立场和态度对于顺利推进分类管理制度改革意义重大。选择营利性还是非营利性办学道路,对现有民办高校举办者而言,是一系列显性和隐性利益的重新分配和取舍。从“经济人”和“道德人”的视角看,民办高校的举办者在分类管理改革中陷入了选择性困境。破解困境需要地方政府将国家顶层制度设计和地方立法创新实践相结合,实现分类管理制度的具体化,化解民办高校举办者的种种纷扰,全面推动分类改革真正落地。

关键词:民办高校;分类管理;举办者

民办高校分类管理制度是2016年新《民办教育促进法》(以下简称为“新《民促法》”)的重大政策调整,是进一步推进我国民办高等教育改革发展的重大顶层设计,将为增强民办教育发展活力、促进新时期民办高等教育持续健康发展提供有力的法律保障。举办者作为民办高校的出资人和决策者,在民办高校发展中具有举足轻重的作用,其立场和态度对顺利推进分类管理制度改革意义重大。因此,有必要探寻举办者对民办高校分类管理的利益立场和态度倾向,在此基础上科学设计富有地方特色的分类管理实施方案,籍以更好地推进民办高校分类管理制度“落地”。

一、举办者:

民办高校核心利益相关者

民办高校举办者是指“以出资、筹资等方式,发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或者公民个人”。从实际情况来看,目前我国民办高校举办者主要有企业、个人和社会团体等形式。在民办高校所有利益相关主体中,举办者占据核心地位,在民办高校创设、发展中起主导作用。

1. 举办者是民办高校办学原始资源的主要投入者。众所周知,我国民办高校创办经费几乎全部依靠举办者的投入和筹集。举办者的投入既包括诸如资金、实物、土地等有形的物质性资产投入,也包括举办者无形的人力资本投入。尤其是那些滚动发展型民办高校的举办者,他们将个人乃至整个家族与学校的利益紧密地联为一体,为学校的筹设、创办和发展倾注了大量的心血、承担了巨大的办学压力。他们所激发出的精神力量,是公立办学体制无法比拟的。需要强调的是,在学校创始时期,部分民办高校举办者长期拿着低工资,其人力资本所创造的价值中很大一部分已转换成了学校的办学积累。

2. 举办者还是“民办高校的舵手、灵魂和最高决策者”。如前所述,正是由于民办高校创办资源多由举办者投入或筹集解决。因此,举办者始终将学校控制权尤其是财务控制权牢牢掌握在自己手里,举办者在民办高校中处于绝对中心的地位。这反映在学校治理上是学校创办者和出资人牢牢掌控着学校运行。尽管绝大多数民办高校表面上构建了举办者、校长和督导专员(兼党委书记)的法人治理结构,但实际上,民办高校举办者或其代表始终牢牢控制学校的实际权力,学校校长基本上都处于“高级打工仔”的角色,在学校重大决策上鲜有话语权。因此,在一些民办高校时常出现校长频繁更换或者长期空缺的现象。这种“出资人控制”治理模式,必然会强化民办学校的营利性色彩,亦必然衍生出诸多不规范的办学行为。

二、选还是不选:

民办高校分类管理中举办者困境

营利性与非营利性民办高校分类管理,是新《民促法》的重大规定,也是民办高等教育综合改革的突破口。这一制度是对原有的规则和资源体系的根本性变革,必然会深刻影响着民办高校利益相关者的现有利益格局。选择营利性还是非营利性,对举办者而言,无疑是一系列显性和隐性利益的重新分配与取舍。

1. 选择营利性的办学道路:基于“经济人”假设的必然性。“经济人”假设是对经济活动中人的行为本质的一种抽象,最早溯源于英国古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中的表述:“我们每天所食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠,而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。”简言之,人们经济活动的价值导向是对自身利益的追求,而并非出于服务他人的目的。尽管人们对“经济人”假设的缺陷一直存在争议,但他仍被视为一切经济理论和决策的出发点和基础,并被广泛用来分析人们的行为。

众所周知,与西方国家私立大学源于捐赠办学不同,我国民办高校创办经费基本上来源于个人、企业和社会出资。“投资办学是我国民办高校的基本特征或本质特征”。出资者筹集资金投入到民办高等教育办学活动之中,在追求自身效用的同时促进了教育的发展,从而实现使命。这种投资办学行为,当然属于经济行为,也符合“经济人”假设。尽管我们不能否认现实生活中存在专注于公益性教育事业的捐资人,但我们不能将少数人或个别的行为方式当作我们理论分析的典型情况。因此,从“经济人”视角分析民办高校举办者投资办学活动的行为动因与利益诉求,对于我们更好地观察举办者对分类管理改革的态度和选择倾向,仍不失其现实意义。

既然我国大多数民办高校是投资办学,而逐利是资本的天然属性。民间资本选择投资民办高等教育,很大程度上就是想通过资本的流动和重组,实现资本的增值。因此,对于举办者来说,民办高校在完成人才培养的同时,还不得不考虑办学的营利及资本的回报。在办学实践活动中,虽然绝大部分民办高校在注册中都选择了“不要求取得合理回报”;但这并不意味着办学者们真的放弃了经济利益追求,只不过是出于自我保护的考虑,使获利的方式更加隐蔽化而已。大部分民办高校的举办者利用自己对学校的控制权,通过虚高成本、关联交易等方式最大限度提取回报或转移、抽逃资产。可以说,“逐利性”在民办高校办学活动过程中屡见不鲜。民办高校普遍营利的事实,不仅为公众所知,政府相关部门也心知肚明。因此,从“经济人”的角度看,民办高校举办者在分类管理改革中更愿意选择营利性,而不愿选择非营利性办学道路。

2. 选择非营利性民办高校:基于“道德人”假设的必然性。亚当·斯密认为,人不仅具有“经济人”属性,同时还兼具“道德人”属性。他在《道德情操论》中表示,“无论人们会认为某人怎样自私,这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性,这些本性使他关心别人的命运,把别人的幸福看成是自己的事情,虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外,一无所得。”民办高校的举办者同样如此,他们不仅是追求投资利益最大化的“经济人”,还具有以利他人、社会性、社会价值性为主要特征的“道德人”属性。

以儒家文化为主轴的中国传统文化,就是一种高度重视道德的文化。“重义轻利”是中国传统道德观念的重要特征。 “做一个有道德的人”,业已内化成人们最基本的价值取向、行为准则。不过,“道德”的具体内涵和标准,也会因行业、领域的不同而有所差异。

相较于其他行业而言,社会对教育行业一直有着较高的道德期望。在民众看来,教育是一项崇高的道德活动,是不以营利为目的公益性事业。因此,在现实生活中,高校的营利行为一直处于道德否定、批判的中心。无论是社会公众,还是政府心态,抑或社会舆论,对营利性教育并不认可。因此,在办学实践中,不少投资者迫于社会舆论的压力,不得不以公益之名行营利之实,即在形式上选择“不要求获得合理回报”,而实际上通过暗箱操作来取得利益,甚至谋取暴利。新《民促法》虽然明确营利性学校存在的合法性。但是,在“道德人”的压力下,在民众对教育营利的抵触和偏见短期难以消除的情况下,大部分举办者同样不想选择营利性办学道路,以免陷入“道德洼地”。

3. 营利性与“非营利”的两难选择:民办高校分类管理中举办者的人性困惑。在人性判断上,“经济人”与“道德人”是一对矛盾,统一于现实中的个体存在。民办高校举办者也同样如此。这两者对立统一于举办者这一角色之中,无疑使举办者在分类管理改革中陷入了选择性困境。

选择“营利性发展道路”,虽然满足“经济人”的属性,举办者可获取“过程利益”和学校的“终极资产”,但同时意味着学校将历经财务清算、税费补缴、重新登记等法定程序环节。学校不仅有可能被当成公司对待而享受不到公益性事业的各种优惠待遇,而且由于学生和家长在道义上较难接受一所营利性的私立大学,营利性民办高校可能受到社会歧视,进而可能导致学校投资与营运成本大大增加,“过程利益”和学校“终极资产”的获取变得特别困难甚至成为“画饼”。这种选择的结局对于举办者而言是不想接受的。

选择“非营利性发展道路”,满足了“道德人”的属性,有利于彰显举办者的道德情操,也有利于民办高校获得政府扶持与社会认可。但是,举办者不仅不能获取“过程利益”,还要放弃学校资产所有权,把学校的“终极资产”变成了全社会的公共资产(予以制度性剥夺)。这种结局,对于举办者而言,同样无法接受。

因此,在上述背景下,对于现有民办高校举办者而言,选择是否“营利”,无疑是一个“两难选择”。

三、分类管理的政策调适与制度创新

从“经济人”和“道德人”的视角来看,民办高校的举办者在分类管理改革中陷入了选择性困境。破解这种难题,需要地方政府结合区域民办教育发展实际,将国家顶层制度设计和地方立法创新实践相结合,因地制宜地进行富有地方特色的立法,实现分类管理制度的具体化,化解民办高校举办者的种种纷扰,全面推动分类改革的真正落地。事实上,新《民促法》“给地方政府留有很大的政策创新空间”。因此,省市地方政府在进行制度设计时,既要充分利用“道德人”利他的价值取向和内在规范,同时又要结合“经济人”属性,提高办学效益。进而,将“经济人”和“道德人”协调统一起来发挥作用,使之成为“有道德的经济人”,使举办者在既定的约束下不断增进社会公共利益和教育的公益性。根据这一原则,地方制度创新应把握好以下3个方面。

1. 要依法保护各类举办者利益。理顺现有民办高校的产权关系,是举办者广为关注的、分类管理改革不容回避的关键性问题。新《民促法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确规定:2016年11月7日前设立的民办学校,“选择登记为非营利性民办学校的,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财产清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,按照《公司法》有关规定处理。具体办法由省、自治区、直辖市制定”。也就是说,《若干意见》取消了“合理回报”政策,但是,对登记非营利性质的现有民办学校的出资者,则基于“承认贡献、维护权益”的原则,给予出资者相应的“补偿或奖励”。这一规定,考虑了举办者的“经济人”属性和利益诉求,有利于保护其合法利益。但是,新《民促法》并未明确补偿的清算方式以及补偿过程等。这就需要地方政府根据地方经济发展情况,综合考虑初始出资、资产增值及行业属性等因素,科学制定“补偿或奖励方案”,进一步保障举办者合法权益,明晰其投资预期。

此外,还要建立科学合理的民办高校分流机制。要给予民办高校特别是举办者、出资人等关键利益相关者选择余地,给现有民办高校留出分流的选择空间;要建立民办高校退出机制,明确民办高校退出的程序、标准、条件等,充分考虑民办高校教师、学生、家长等利益相关者的利益诉求,保障其合法权益。

2. 进一步明确营利性民办高校的相关政策。新《民促法》出台后,营利性民办学校将正式登上历史舞台。但是,目前除了营利性民办学校登记管理事项之外,无论是政府管理者还是学校办学者,对营利性民办高校其他的具体管理政策及其发展空间等各方面,尚处于茫然状态。预期政策愈不明朗,就愈不利于举办者对营利性民办高校的选择。因此,当务之急是制定出《营利性民办高校管理条例》,进一步明确营利性高等教育的边界和政策,包括营利性民办高校的转设条件与程序、财产清算与资产转换,以及营利性民办高校的学历层次、招生、专业课程设置等相关问题的规定。尤其是要尽快完善营利性民办高校的土地税费政策,让民办高校的举办者权衡利弊,自主选择登记类别。

需要强调,政府相关部门要厘正“非营利性就是善、营利性就是恶”的错误认识,在保障非营利民办高校发展的同时,也要给营利性民办学校留有适当的发展空间,支持其依法办学,决不能让分类管理变成一类管理。营利性民办高校在保证教学质量、按章交税的前提下获得一定的经济收益,并非意味着放弃社会责任,亦不必陷入“道德洼地”。政府相关部门,既要加强对营利性民办高校的教育质量、财务状况等方面的监管,还要在购买服务、税费优惠等方面给予一定的扶持,尤其是要给予营利性与非营利性民办高校学生同样的资助。

3. 积极引导、规范社会力量举办非营利性民办学校。为切实保障非营利性民办高校的公益性,政府可以制定《非营利性民办高校办学条例》,以立法方式为非营利性民办高校设立运作规则,涉及办学的根本目标、法人属性、办学基本条件、资金来源与运作、会计制度、扶持制度、治理结构、师生权益保障、收费控制、问责机制等领域。这里需要强调两点,一是要完善扶持非营利性民办教育的法规政策体系。省级政府应以新《民促法》为依据,从财政、税费、土地等方面,构建起非营利性民办高校扶持政策体系与执行机制,打通新政落地的“最后一公里”,切实保障非营利性民办高校真正享有公办高校同等的法律地位和待遇,全力支持非营利性民办高校内涵建设及质量提升。二是加强对非营利民办高校的监管,尤其是严格监管非营利民办高校的办学营利行为。政府要引导非营利性民办高校构建相关利益主体共同治理的模式,完善学校章程,健全董事会议事规则、优化人员构成、限制职权行使,建立监事会制度,充分彰显出学校治理的公益属性;要建立非营利民办高校标准财务会计规范,加强非营利性民办高校财产过户、财产使用、财产清算等资产流向的监督,细化举办者变更核准程序,强化政府对非营利性民办高校财务的审计监管;加强民办高校信息公开平台建设,充分发挥社会公众、中介组织、媒体等在非营利民办高等教育治理中的作用;加强非营利性民办高校的收益事业监管,尤其是要严格监管非营利民办高校的办学营利行为。非营利民办高校法人在不影响学校教育的前提下,可以从事以收益为目的的事业,但是学校法人从事的收益事业应当登记并公告,且其收益必须用于学校教育发展而不能被个人分配。要坚决杜绝以往一些民办高校通过虚置产权主体、虚置办学成本、进行关联交易等方式遮遮掩掩获取收益的情况再次出现。

总之,为化解民办高校举办者的种种纷扰,全面推动分类改革的真正落地,各地要将国家顶层制度设计和地方立法创新实践相结合,因地制宜进行富有地方特色的立法,为两类学校做好公平的顶层设计,打通新政落地的“最后一公里”,统筹推进非营利性民办学校和营利性民办学校的发展。

陈文联,中南大学政治学院教授,湖南长沙 410083

原文刊载于《中国高教研究》2018年第5期第88-91页

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