阙明坤¹ 公彦霏² 孙俊华³

(1.无锡太湖学院 高教研究所，江苏 无锡 214000； 2. 上海市教育科学研究院 民办教育研究所，上海 200032； 3. 南京大学 教育研究院，江苏 南京   210093）

    摘要：通过实证分析，本研究发现我国各省域的民办教育发展差异仍较大，但东部、中部和西部地区在民办教育在校生的绝对数量和相对占比上已无显著差异。以我国31个省、自治区和直辖市2015年民办教育在校生占比为因变量，以各地经济发展水平、14岁以下人口占比、国家财政性教育经费对民办学校的投入、民营经济发展状况以及民办教育政策法规健全度等为自变量的多元回归分析显示,国家财政性教育经费对民办学校的投入和民营经济占比显著影响民办教育在校生所占比例，民办教育政策法规的出台对民办教育发展规模有一定影响。我国民办教育区域发展模式已经从经济主导模式转向经济与政策共同主导模式。

    关键词：民办教育；在校生规模；发展模式；影响因素

The empirical study on variances of the scale of non-governmental education and the influencing factors in China

QUE Mingkun¹   GONG Yanfei²   SUN Junhua³

(1. Institute of Higher Education, Taihu University Of Wuxi, Wuxi  214000，Jiangsu，China;

2. Institute of non-governmental Education, Shanghai Academy of Educational Sciences, Shanghai, 200032，China;

3. Institute of Education, Nanjing University, Nanjing 210093， Jiangsu，China）

Abstract: This study finds that the difference of non-governmental education scale among provinces is still large in China, the regional difference (namely eastern, western and central area), however, is not signification. Multiple regression analyses show that the input of state financial education funds to non-governmental schools as well as the percentage of private economy in provincial GDP has significant impact on the scale of non-governmental education. Besides, the publication of policies and regulations closely related to non-governmental education also influent its development in a limited way. A stepwise regression analysis shows that the current development mode of non-governmental education in China is both economy-oriented and policy-oriented. Corresponding suggestions are discussed in the study to prompt a better future of non-governmental education in China.

Keywords: non-governmental education, scale proportion, development mode, influencing factor 

一、引言

我国民办教育是市场和政策的产物，伴随改革开放的推进和民办教育政策法规的完善，民办教育获得快速发展，目前已经成为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。根据教育部《2016年全国教育事业发展统计公报》，截至2016年，全国共有各级各类民办学校（教育机构）17.10万所，比上年增加8253所；招生1640.28万人，比上年增加72.83万人；各类教育在校生达4825.47万人，比上年增加253.95万人。回顾2002-2016年我国民办教育发展历程，可以清晰看见民办学校数和在校生人数稳步增长的强劲态势（见图1）。

图1：我国民办教育2002—2016年学校数、在校生数总量图

教育是社会大系统的一个子系统，我国民办教育的快速发展，与经济社会、人口数量、公共教育资源、政府经费投入等诸多因素密切相关。那么，民办教育快速发展的主要推动力是什么？全国各地民办教育规模之间是否存在显著差异？经济社会发展水平、政府财政投入、民办教育政策法规等因素在多大程度上影响民办教育的发展？本文利用我国31个省、自治区和直辖市2015年民办教育发展状况和经济发展、人口数量、教育投入状况的统计数据,对我国民办教育区域发展的影响因素进行实证研究。

二、文献综述

（一）国内外私立教育在校生规模占比研究现状

国外学者对私立教育规模的研究主要集中在：不同国家私立学校在校生数占全体学生在校生数的比例，私立教育多样性与统一性问题，私立教育与公立教育比例的比较，私立高等教育在世界范围内的发展水平，等等。2009年世界高等教育大会将私立高等教育作为一个重要议题，为会议准备的报告《A New Dynamic: Private Higher Education》显示，私立高等教育在世界范围内的发展水平是非均衡的，从区域分布看，东亚和拉美位居前列，其次是北美、中欧、东欧以及非洲英语区国家，最后是西欧、英联邦、非洲法语区国家和阿拉伯国家。^[1]

国内少数学者对我国民办教育发展规模现状进行了研究。阎凤桥（2004）对我国31个省、自治区、直辖市2002年民办教育发展状况进行研究，发现在过去几年里民办教育机构和民办教育规模均有了较快的发展，民办学校数和学生人数占全部学校数和学生人数的比例，1996年分别为0.97 % 和0.49 %，2001年则分别增加到2.0 % 和2.12 %。^[2]宋光辉、陈勇（2006）研究发现，2003—2006 年，各层次民办教育学生的规模基本呈上升趋势，仅民办中职的比例在2005 年略有下降，民办高等教育、中等职业教育、小学和学前教育，其成长机制和市场需求存在明显差异。^[3]

（二）国内外私立教育在校生规模占比影响因素研究

James（1986）针对家庭对私立教育的需求，提出了过度需求(excess demand)和差异需求( differentiated demand) 两个发展模型。过度需求是指在公办教育的数量供给不足，无法满足家庭子女的入学需求，就会出现私立教育的成长；差异需求是指由于宗教、语言、文化、质量、国籍等方面的差异，家庭对教育有着不同的需求，并会有针对性地选择私立教育。^[4] 列维( D.Lvey)在对拉美国家私立高等教育的发展^[5]，罗杰·盖格( R.Gieger)在对一些国家的私立高等教育发展进行比较研究时，都强调了超额需求和差异化需求的重要性。^[6]James研究发现，在控制了人均收入变量后，宗教信仰越多样、公共教育支出占GDP 比例越低、政府对私立教育资助越多的国家，其私立教育规模越大。^[7]

部分国外学者从社会、文化的视角对影响私立教育规模的因素进行了探讨。Alderman、Orazem 和Paterno（2001）的实证研究认为，在巴基斯坦，即使是最贫穷的家庭，也在广泛选择私立教育，并且随着收入的提高，选择私立教育的程度进一步提升；降低私立学校的学费，减少上学的距离或者提升私立学校的质量有助于提高私立学校的入学率。^[8]Emmanuel，Lockheed 和Marlaine（1995）完成的一项针对哥伦比亚、菲律宾、坦桑尼亚和泰国的研究也指出，就读私立学校孩子的家庭收入、母亲的教育程度、父亲的职业等指标明显优于选择公立教育的家庭。^[9]国内学者从经济水平、区域发展、收入差距、资源约束等因素研究了民办教育发展的地区差异。胡永远、刘智勇（2004）采用Panel Data模型，分析发现，民办教育发展水平明显呈现出东高西低的态势, 但是，从教育需求水平看, 中西部地区却明显高于东部地区，社会的教育需求是影响我国民办教育发展的主要因素。^[10]阎凤桥（2004）认为，中国民办教育区域发展采取的是一种资源主导性模式或经济主导性模式，与对国外私立教育研究得出的文化主导模式和政策主导模式有一定的差别。在经济发达地区, 民办教育规模的比例较高,在经济欠发达地区, 民办教育规模的比例较低。^[2]宋光辉、陈勇（2006）研究发现：收入差距普遍对民办教育发展具有抑制作用；非农人口比例降低了民办教育的规模；总体来看，预算内生均教育经费越高，民办教育的规模越小。^[3]吴华（2009）认为，我国民办教育发展在省域层面上主要表现为市场主导，在市域层面上主要表现为政策主导，在县域层面上表现为学校主导。^[11]

除了从民办教育整体发展规模进行分析之外，还有部分学者对民办学前教育、高中教育、高等教育发展影响因子进行了具体分析。鲍威（2006）研究发现，民办高等教育在经济发展地区出现了“市场资源依托型”模式，在公办高等教育资源丰富的地区出现了“教育资源依托型”模式，而在经济和公办高等教育都相对落后的地区出现了由政府发挥市场替代作用的“政策推动型”模式。^[12]占盛丽、沈百福（2009）研究得出，2004年以后我国民办普通高中发展受经济与社会资源的影响程度减弱,更多地受具有“限制性”特点的民办教育政策影响。^[13]方芳、钟秉林（2011）提出：人均GDP对民办高等教育的绝对规模和相对规模影响均呈显著正相关；政府对民办高等教育的政策显著影响地方民办高等教育的发展。^[14]

简而言之，大量的相关研究分别从经济社会的发展、政策支持和过度需求的产生等角度，阐述了民办教育的产生、发展、区域差异，为本文研究提供了一定的研究基础和理论框架。同时，我们也发现，现有研究缺乏对2010年国家教育规划纲要颁布以来民办教育发展规模最新情况的全口径跟踪调查，在分析影响因素时，对民营经济发展状况、政府财政投入、适龄人口数量、民办教育政策法规等因素的关注较少，故此，这亦是本文重点突破的地方。

三、研究假设和变量测量

（一）研究假设

由教育经济学有关教育供给与教育需求的相关理论可知^[15]，各类教育资源的投入、社会的认识和政策导向会影响教育的供给。在教育供给与需求的互动过程中，教育需求会引导教育供给的变化，而这又受区域经济发展水平、社会人口结构等因素的影响。基于此，我们提出相关研究假设：

1.民办教育规模的省际差异

一直以来，区域教育发展的均衡问题备受关注。那么，对于民办教育而言，是否存在明显的省际差异呢？对此，本研究将基于各省（自治区、直辖市）的数据进行定量分析。由于经济发展水平、人口基数和结构、公共财政支持力度和政策导向的差异，故各省的民办教育发展状况会呈现明显差异。基于此，本研究提出：

H1：我国民办教育规模存在明显的地区差异。

2.公共财政对民办教育的支持

教育资源的投入是教育供给和发展的物质基础，只有为教育提供充足的资源，才有可能为潜在受教育者提供足够的就学机会。我国民办学校办学历史短，经费来源渠道单一，融资能力不强，社会捐赠缺乏，资金来源主要依靠学费收入，办学经费捉襟见肘，因此，政府公共财政对民办教育的投入直接影响民办学校的发展规模。据此，提出以下假设：

H2：各省公共财政对民办教育的投入与民办教育规模存在正相关关系。

3.经济发展水平与人口结构

区域经济发展水平主要从两个方面影响民办教育的供给：一是区域经济发展水平越高，市场化程度越高，就越有可能获得更多的资源来发展教育；一个地区民营经济发展程度越高，民营资本进入教育领域的可能性就越高；二是区域经济的发展会增强对人才的需求，同时家庭对教育的支付能力也就越强，进而刺激区域民办教育的发展。

同时，一个地区的人口结构，即其基数、增长速度和年龄构成，决定着社会需求的基本规模和走势。作为政府进行教育发展规划制定的重要依据，区域的人口结构必然会影响区域的教育供给。在市场调节和政府调节的双重作用机制之下，适龄人口数量越多，区域教育供给就会越多，民办教育的规模就越有可能扩大。基于以上分析，我们提出：

H3：各省的人均GDP显著影响民办教育规模。

H4：各省的民营经济发展情况显著影响民办教育规模。

H5：各省的人口结构显著影响民办教育规模。

4.民办教育政策法规

教育是国家公共事业，政府的教育规划和政策导向是影响教育供给的重要因素。民办教育是在国家、地方法律法规、政策体系支持下发展起来的，各地对民办教育的政策法规健全程度、支持力度直接关系到民办教育发展的外部环境，对于民办学校的招生计划、校园建设、税费优惠、师资建设、人才引进、同等待遇等方面均产生重要影响。据此，提出以下假设：

H6：各省对民办教育的扶持政策显著影响民办教育规模。

（二）变量测量与数据来源

1.因变量

因变量是民办教育的区域规模。在实证分析中，除特别说明，本研究使用民办教育在校生占比来表示各个地区民办教育的规模：即一个省（自治区、直辖市）民办学校（包括民办幼儿园、小学、初中、高中、中职、高校）在校生人数占该省（自治区、直辖市）全体普通学校在校生数的比例。相关数据主要来自于《中国教育统计年鉴2016》、各省2015年国民经济与社会发展统计公报、教育事业发展统计公报、教育行政主管部门官方网站等。此外，笔者注意到同一省内各级各类民办教育在校生规模存在差异性，但是囿于篇幅，为了便于进行各省份之间整体观察比较，故本文未逐一分析各省各级各类民办教育在校生比例。

2.自变量

（1）政策因素：主要包括两个指标。

一是公共财政对民办教育的支持，即各省（自治区、直辖市）国家财政性教育经费对民办学校的投入，国家财政性教育经费主要包括公共财政预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费，在回归模型中对其取自然对数。这一指标的数据主要来源于《中国教育经费统计年鉴2016》。

二是民办教育政策法规健全度。主要根据五类民办教育政策出台情况来构建指标：一是收费放开政策，用来描述各省对民办学校收取学费、住宿费的管制情况；二是资产过户税费优惠政策，用来描述某地对民办学校土地房产过户、校园建设等方面给予税费减免的支持程度;三是土地划拨政策，用来观察地方政府对民办学校新建、扩建校园所需用地的支持程度；四是民办学校师资扶持政策，用来描述某地对民办学校教师给予编制、开展培训、发放津贴的重视程度和支持力度；五是民办教育立法或出台规划，用来描述某地是否将民办教育纳入教育事业统筹考虑，制定专门规划。根据各省五类政策出台情况，分别将其编码为5个虚拟变量（出台为1、未出台为0），同时将民办教育政策法规健全度编码为1-5。相关数据主要来自于全国各省出台的促进民办教育发展的法律、政策、规章，各地民办教育体制改革试点材料，各类民办教育学术会议资料。

（2）经济发展水平，主要包括：人均GDP，用来描述某地的经济整体发展水平，在回归分析中对其取自然对数；民营经济所占比例，用来测量民营经济发展水平及地区市场化程度。相关数据主要来源于《中国统计年鉴2016》、2015年各地国民经济与社会发展统计公报、2015年全国各省1%人口抽样调查主要数据公报。

（3）人口因素：即人口结构，用各省（自治区、直辖市）内0-14岁人口所占比例来表示①

四、实证分析结果

本研究主要运用方差分析和多元回归（OLS）等方法对数据进行分析，主要分析结果如下：

（一）民办教育规模的省际差异

由表1可知，截止至2015年底，我国民办学校的在校生规模达到4516万人，省均民办学校在校生规模平均为144万人（SD=140万人），各省域之间差异较大，其中最少的是西藏，只有1.9万人，最多的是广东，有62.4万人。从相对数量上来看，我国民办学校在校生规模总体占比为16.56%。各省域的民办学校在校生规模占比均值为15.98%（SD=5.95%），最小值为西藏（仅有3.13%），最大值为广东（29.31%）。从区域分布上来看，方差分析显示我国东部、中部和西部的民办教育在校生的绝对数量以及相对规模均无显著差异。这说明虽然我国各省域的民办教育发展差异仍较大，但是东部、中部和西部整体上在绝对数量和相对占比上已经没有显著区别。

表1  我国各省、市、自治区民办教育的规模及方差分析结果

注：*，p<0.1；**，p<0.05；***，p<0.01。

相较于2010年，除湖南省出现下降以外（降幅为39%），2015年我国各省域民办教育规模出现不同程度的增长，增长均幅为40.21%（SD=37.13%），其中最小为1.5%，最大为149%。其中，中西部地区省份民办教育规模呈现较快速度增长，2015年与2010年相比，云南、青海、广西增幅分别达126.9%、84.2%、78.3%，而江苏、浙江、山西增幅仅为5.9%、6.0%、8.8%。相关分析显示，增长幅度与2015年民办教育在校生规模之间并无显著相关，r=-.10，ns。方差分析显示，我国东部、中部和西部的民办教育在校生规模增幅存在显著差异（F（2,28）=4.27，p<.05），中西部地区民办教育在校生数量增长迅猛。西部地区民办教育的增长速度（M=0.63，SD=0.43）高于东部地区（M=0.29，SD=0.19）和中部地区(M=0.23，SD=0.33)。见图2。

图2：我国东部、中部、西部地区民办教育规模增长速度（2010-2015年）

（二）区域民办教育政策的影响

由各省民办教育政策出台情况对民办教育规模方差分析结果可知（见表2），出台资产过户减免税费优惠政策，进行民办教育立法或出台规划，能显著提高民办教育在校生的规模。法律规定，民办学校特别是民办高校需要依法将土地、校舍等过户到学校名下，由于办理资产过户登记需缴纳高额的土地增值税、契税等，导致许多民办学校资产过户进展缓慢，影响社会力量投资教育的积极性。上海、重庆等省市出台相关规定，对民办学校举办者办理资产过户免交相关税费，只收取工本费，有力促进了民办教育发展。总之，出台有关扶持民办教育的政策越多，扶持力度越大，越能提高民办教育在校生所占的比例。总体而言，民办教育的扶持政策的出台有利于提高民办教育规模，假设6基本得到支持。

表2  民办教育政策出台情况对民办教育规模影响的方差分析结果

注：*，p<0.1；**，p<0.05；***，p<0.01。

（三）民办教育规模影响因素的回归分析

民办教育在校生规模及其占比对相关影响因素的OLS回归结果见表3。其中，模型1为民办教育政策法规健全度②指标单独对民办教育规模及其占比的回归。根据模型1的结果，民办教育政策法规的健全度对民办教育的规模具有显著影响，它能够解释民办教育规模总体方差的23%。但是当输入其他5个指标时，民办教育政策法规健全度的影响不再显著。模型2为5个指标（民办教育政策法规健全度、14岁以下人口占比、民营经济所占比重、国家财政性经费对民办学校的投入）全部进入回归模型。所有模型的R2均通过显著性检验，VIF值均小于2.5，D-W检验值均接近于2，说明模型拟合优度较好，回归结果可信。此时，只有民营经济占比以及国家财政性经费对民办学校的投入能够显著解释民办教育规模。分析发现，各省人均GDP、人口结构与民办教育在校生占比的回归系数没有通过显著性检验，但是与民办教育在校生规模绝对值显著正相关，假设3和假设5得到部分支持，可见各省人均GDP与0-14岁人口占比并非影响一个地区民办教育规模占比的关键因素。

表3  民办教育规模影响因素OLS回归结果

注：*，p<0.1；**，p<0.05；***，p<0.01。表中为非标准化系数，括号中为标准误差（S.E.）。为了缩小数据的绝对数值，减小异方差，建模过程中对各省人均GDP和各省国家财政性经费对民办学校投入取自然对数。

以人均GDP、民营经济占比、国家财政性教育经费对民办学校的投入、民办教育政策健全度、0-14岁人口占比为自变量，以各省域民办教育在校生规模占比为因变量的逐步多元回归模型显示，最近进入回归模型的为国家财政性教育经费以及民营经济占比，这两个因素为民办教育在校生规模解释了47%的总体方差，即R&shy;&shy;2=.47，p<.001。

使用上述自变量，使用线性混合模型对民办教育在校生规模占比进行解释，分析显示，国家财政教育经费投入显著影响民办教育在校生占比规模，F(1，23)=5.44，p<.05（见图3），民营经济占比同样显著影响民办教育在校生占比，F（1，23）=6.21，p<.05（见图4）。也就是说，代表财政扶持力度的国家财政性教育经费对民办学校的投入以及代表当地民营经济发展程度的民营经济占比影响了民办教育的规模。由回归结果可知，这两个因素均与各省民办教育在校生规模占比较显著正相关，假设2和假设4得到支持。

图3 国家财政性教育经费对民办学校投入与民办教育规模的函数关系

图4 各地民营经济占比与民办教育规模的函数关系

为了检验以上两个因素对民办教育规模的影响程度，使用逐层多元回归再次进行分析。首先，输入代表国家政策因素的国家财政性教育经费，然后输入代表代表当地民营经济发展程度的民营经济占比，分析其是否能够解释更多的额外方差，最后从方程中移除国家财政性教育经费，以此评估它对回归方程的贡献（分析结果见表4）。结果显示，国家财政性教育经费和民营经济占比都对民办教育的在校生规模的总体方差进行了显著解释。

表4：国家财政性教育经费投入、民营经济占比对民办教育规模的逐层归回分析结果

注：* p< .05. ** p< .01. *** p< .001.

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

1.我国东中西部民办教育发展规模差距缩小

基于省级数据的实证分析表明：目前我国各省域的民办教育发展差异仍然较大，广东、浙江、河南、陕西、安徽、江西、海南、四川、云南9个省份民办教育在校生占比超过20%，具有举足轻重的地位，内蒙古、西藏、新疆等地区民办教育的规模还很小；西部地区民办教育的增长速度高于中部地区，中部地区高于东部地区，广西、云南、重庆、贵州、青海、宁夏、西藏等中西部地区省份民办教育快速崛起，2010—2015五年之间，在校生增幅在50%以上。经过近些年的快速发展，东部、中部和西部民办教育在规模上已经没有显著差异。分析其中原因，主要是由于东部地区民办教育在经历前一阶段发展之后，已经进入稳定规模、优化结构、提高质量的新阶段，中西部地区民办教育仍处于规模扩张、投资新建、快速发展的黄金时期。

2. 民办教育已经从经济主导模式转向经济与政策共同主导模式

计量模型的分析结果表明，代表政策因素的各地国家财政性经费对民办学校的投入和代表经济因素的民营经济所占比重共同影响了省域民办教育规模。正如教育外部关系规律理论所揭示的，教育要受一定社会的经济、政治、科学文化所制约。^[16]民办教育的发展同样如此。一个地区国家财政性经费对民办学校的投入可以有效改变民办学校办学经费短缺的困境，降低办学成本，吸引社会力量投入，进而改善民办学校的办学条件和教育质量，撬动民办教育的快速发展。2010—2015年，国家财政性经费对民办学校的投入从100亿元增加到321.07亿元，增长了221％。民营经济发达的地区，生产要素流动性强，交易成本低，市场化程度高，带来经济结构和人们思想行为的变化，对劳动力需求会增加，进而刺激居民对教育的需求，为民办教育的兴办和发展提供了适宜的土壤。许多省加快民营经济发展，将投资兴办民办教育作为重要着力点，实行招商引资，在土地、税收等方面大力扶持，吸引了一大批民间资本。同时，支持民办教育发展的相关政策出台，有力促进了民办教育的发展，其中尤以资产过户减免税费等优惠政策和进行民办教育立法或出台民办教育事业发展规划的效果最明显。综上所述，经济发展水平不再是民办教育规模的唯一主导性因素，省域民办教育政策越发释放改革红利，我国民办教育区域发展已经从经济主导模式转向经济与政策共同主导模式。这正好可以解释为何并非经济越发达的地区民办教育规模占比越大，例如北京、天津、山东、江苏、湖南等经济发达省市民办教育规模均低于全国平均水平。

3.未来一段时期我国民办教育仍然具有较大发展空间

从国际来看，教育民营化逐步演变为一种全球现象。美国经济学家詹姆斯（James）1993年对12 个发达国家和38 个发展中国家1975年私立教育占比研究表明，澳大利亚、比利时、法国、美国、喀麦隆、肯尼亚、尼日利亚、巴西私立学校在校生人数占比分别为20%、51%、15%、10%、43%、26%、13%。^[7]根据联合国教科文组织统计，2014年发达国家、发展中国家私立小学在校生规模占比平均分别达9.73%、27.20%。^[17]就私立高等教育而言，全球接受高等教育的学生中，有三分之一就读于私立高校。美国私立高等教育规模的比例，几十年来一直稳定在20%—25%。^[18]置于世界教育坐标系中，我国民办教育与国外存在一定差距。以2015年为例，我国民办普通小学在校生占比7.36%，低于发达国家特别是发展中国家比例；民办高等教育在校生占比23.27%，低于全球平均水平，亦明显低于美国、日本、韩国、印度尼西亚等私立高等教育大国。从国内来看，“十三五”时期是我国全面建成小康社会的重要攻坚期，迫切要求改善民生，完善基本公共教育服务体系；国家积极鼓励、支持和引导非公有制经济发展，鼓励社会力量提供多样化教育服务；人民群众对优质教育需求愈加旺盛，教育消费快速升温，市场需求巨大。由是观之，我国民办教育处于大有作为的机遇期，未来依然具有可观的潜在成长空间。从省域来看，天津、江苏、山东、黑龙江、湖南、内蒙古、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆11个省（自治区、直辖市）民办教育规模占比低于全国平均水平（16%），这些区域将是未来民办教育事业增量部分的主体。

（二）政策建议

1.加快制定适应发展需求的省域民办教育政策

2016年，全国人大常委会第二十四次会议审议通过《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》，国务院颁布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，2018年8月，司法部就《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》公开征求意见。民办教育新法新政从法律层面破解了长期以来困扰民办学校的法人属性不清、产权归属不明、利益保障不力、同等待遇不落实等痼疾。随着国家层面民办教育修法的完成，民办教育发展已从“国家主导”走向“地方主导”，其最大的驱动力就在于省级政府政策释放的红利。省域民办教育政策是国家法规的直接延伸，具有地域性、操作性、强制性，直接影响着地方民办教育发展的方向。各地应进一步支持民营经济发展，坚持“非禁即许”的原则，放宽办学准入条件，鼓励社会资金进入教育领域举办学校或者投入项目建设。为了使民办教育新政真正落地，建议省级政府发挥教育统筹权，因地制宜，加快制定适应民办教育事业健康发展需要的具体配套政策，包括民办学校收费管理办法、终止办学后补偿与奖励办法、土地税费扶持政策、法人治理结构、教师权益保障、办学行为监督办法等。省级政策应坚持国家统一规定与地方特色相结合；坚持鼓励扶持与规范管理相结合；非营利性与营利性民办学校相结合。^[19]同时，为进一步促进教育依法行政，可以推动省级人大加快民办教育地方立法，根据上位法修订或制定《民办教育促进条例》等地方性教育法规。

2.加大对公共财政对民办教育的扶持力度

财政支持民办学校既是基于教育的正外部性，也是基于学生的权利，同时也是出于民办教育对节省财政性经费所作出的贡献，具有“四两拨千斤”的作用。从国外经验来看，政府财政资助私立学校发展已成为国际惯例，从供给型财政体系向需求型财政体系转变是重要趋势。2012—2013年度，澳大利亚联邦和州对公立学校的生均支出15702美元，非公立学校生均支出8810美元，前者较2011-2012年度增加了0.9%，后者则增加了5%。^[20]日本近十年来对私立高校的年直接财政补贴在320亿日元上下浮动，约占私立高校日常经费的12%。^[21]2016年美国非营利性私立高校经费来源中政府拨款、政府合同占比分别达0.42%、8.97%，营利性私立高校经费来源中政府拨款、政府合同占比达0.51%、3.97%。OECD国家公共教育经费平均有84.7%用于资助公立教育机构，用于资助私人部门的占15.3%，其中8.3%用于直接资助私立教育机构，7.0%通过资助学生等方式间接资助私立教育。^[22]我国近年来虽然各地加大对民办教育的财政扶持力度，但是所占比明显偏小。2015年，全国国家财政性教育经费为29221.45亿元，其中对民办学校的投入仅占1.09%，各级各类民办学校生均总经费明显低于公办学校。为促进民办教育健康快速发展，建议各省及县市级政府加大财政支持力度，统一纳入财政年度预算，采取政府设立专项资金、生均拨款、项目补助、购买服务、贷款贴息等途径，支持民办学校改善条件，提高质量，办出特色。目前已有部分省市进行了财政扶持民办学校的有益探索。重庆市对民办幼儿园、小学、初中、高中、中职、高职、本科院校分别按照每年生均500元、600元、800元、500元、500元、1300—1700元、1300—2000元的标准给予财政补助，2016年民办教育财政补助达19.08亿元。

3.省域民办教育发展应科学谋划优化布局

一个地区民办教育的发展应坚持规划先行，布局结构宜综合考虑人口结构、经济状况、城市定位、公共财政、教育需求等因素，从整体布局、层次结构、学科类别等方面进行顶层设计，科学谋划。目前，全国仅有上海、重庆等极少数省市制定了民办教育发展专题规划。建议省级政府层面研究制定民办教育发展总体规划及民办高等教育、基础教育等专项规划，统筹推动各级各类民办学校全面、协调、健康、有序发展。探索建立民办教育发展规模预测模型，确立公办民办教育比例，构建满足人民群众多层次、多元化、个性化、选择性需求的民办教育体系。首先，优化民办教育区域布局。中心城区等经济发达地区应注重发展高端特色民办教育，扩大优质教育资源；郊区、城郊结合部、农村等经济欠发达地区应为民办教育留下空间，解决教育资源相对不足的问题。其次，优化民办教育层次布局。大力发展民办学前教育，扩大增量，应对新型城镇化和“全面两孩”政策带来的学龄人口入园需求激增问题；落实政府举办义务教育的法定责任，支持特色化民办中小学提供选择性教育服务，促进教育均衡发展；针对经济产业转型升级急需技术技能型人才，大力鼓励支持发展民办中职；支持民办高等教育转型发展，允许具备条件的民办高校举办硕士、博士研究生教育，积极创建高水平民办大学。同时，优化民办教育类别结构。统筹民办学历教育与非学历教育，非营利性与营利性民办学校，规范民办非学历教育机构，鼓励社会力量举办社区教育、老年教育、特殊教育、中外合作办学等。

注释

①根据《全国人口普查条例》的规定，国务院于2015年开展全国1%人口抽样调查，年龄构成中分为0-14岁、15-59岁、60岁及以上人口，故本研究中的人口因素无法完整覆盖学前教育的年龄下限到高等教育的年龄上限。考虑到14岁以下人口基本覆盖学前教育至义务教育阶段，故用此阶段人口比例来估算适龄教育人口数量和人口结构。

②本研究梳理了民办教育收费、税收、土地等五项政策的出台情况，如表2所示，因此我们用民办教育政策法规的健全度来表示该省政策出台的覆盖程度。如果该省出台了一项政策，则我们认为该省的健全度为20%。

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收稿日期：2017-12-26

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“独立学院转设效果跟踪评估及政策调整研究”（16YJC880064）；江苏高校哲学社会科学研究重点项目“江苏省民办教育支持和规范政策体系研究”（2018SJZDI191）。

作者简介：阙明坤，1983年生，男，无锡太湖学院高教研究所所长，厦门大学教育研究院博士研究生，研究方向为办学体制改革；公彦霏，1986年生，女，博士，上海教育科学研究院民办教育研究所助理研究员，研究方向为民办教育；孙俊华，1982年生，男，南京大学教育研究院副教授，厦门大学教育研究院博士后，硕士生导师，研究方向为高等教育管理。