分类管理是世界私立教育发展的重要经验，但源于民办教育发展的阶段性与特殊性，我国民办高校最初实行的是非营利性管理制度，所以“私立教育式”的分类管理政策在我国一开始并不存在。到了2016年，《关于修改< 中华人民共和国民办教育促进法>的决定》通过后，国家有关部门又颁布了配套政策，形成了新的政策体系，这标志着我国民办教育已经进入了分类管理的新时代，民办高校分类管理已成定局。新政策旨在对民办学校进行营利性与非营利性分类管理，采取措施留住现有民办学校，同时进一步吸引社会力量办学，促进民办教育事业的健康发展。新政出台后，国家以及不少省市的地方政府、民办教育协会都组织了相关释法与培训活动，但不少举办者依旧顾虑重重，社会上甚至还存在着选择非营利性是“等死”，选择营利性是“找死”，“找死”不如“等死”等消极观点。这显然不是国家实施分类管理政策的初衷，因此，各级政府应该对影响民办高校发展的一些关键制度将重新设计，以真正推进分类管理政策落地。
一、民办高校分类管理问题的由来
近代以来，现代西方大学制度引入我国，我国现代民办高校发展起来。但政治体制的改革与生产资料所有制的社会主义改造使民办高校生存的政治环境与经济基础发生了改变，以至于民办教育在我国消失了近30年之久。改革开放后，民办高校开始恢复办学，从最初的助学机构到后来的民办普通高校，办学模式逐渐发生了根本性变化。与此同时，民办高校举办者结构复杂化、办学诉求多样化，由于缺少相关的制度设计，不少举办者的办学诉求难以得到满足，为此一些举办者铤而走险，违规办学。因此，区分不同举办者的办学诉求，对民办高校分类管理，应该成为民办高等教育治理最基本的制度设计。
民办高校恢复办学时，正是公办高校一统天下的时代，在这种格局下，民办高校发展首先面临的问题是身份地位的合法性。而且，顶着姓“私“的帽子，民办高校很难得到有效的政府政策支持。早期的举办者多为离退休老干部、老教师，囿于当时的政策环境与经济条件，民办高校缺少开办资金，多以培训和自考助学为主，依靠学费剩余滚动发展，处于“无场地、无师资、无设备、无政策”的发展状态，以谋求合法地位、解决生存问题为主要目标。为了降低成本，举办者频繁租房子、换校舍，从而被称为租房先生或搬家队长。因为经济社会发展的需求和高等教育自身发展的需要，民办高校逐渐凭其贡献在社会上形成了一定的影响力。基于此，《宪法》提出了鼓励社会力量举办教育事业的要求，这意味着民办高等教育的地位得到了认可，存在具有合法性，从而真正刺激了社会力量办学的热情。国家又进一步制定了规范、扶持民办高校发展的政策，具有独立颁发大专和本科学历文凭的民办高校相继诞生，民办高校的办学形式发生了根本性变化。在相关政策的激励下，一些具备资金条件的投资者进入了民办高校，民办高校办学规模不断扩大，成为我国高等教育体系的重要组成部分。同时，面对着机体的自然衰老，不少初创者离开了学校，举办者进行了变更。所以，与初期的民办高校相比，学校的举办主体已经发生了重要变化，主要包括继续办学的初期创办者、部分继承学校控制权的接班人以及有一定经济实力的投资者。在此过程中，民办高校主要形成了三种办学模式：一是滚动办学，即举办者在办学伊始没有或只有少量原始投入，主要利用学费剩余滚动发展；二是出资办学，即举办者在办学初期投入大量资金，而后通过学费剩余滚动发展；三是捐资办学，即举办者在办学过程中把学校法人资产无偿捐赠给社会。
民办教育的发展与民营经济的发展具有同步性，民办教育发展要受经济发展的影响。民办高等教育快速发展的时期也是我国经济迈向市场化的时期，民营经济为民办高校提供经费支持的同时，思维方式也影响着民办高校的举办者，典型表现是办学诉求的变化。在初创阶段，民办高校难有可分配的办学剩余，而那些举办或参与举办的老干部、老教师自身并无多少经济方面的诉求，反而还把工资收入、家庭财产都用于学校发展。所以此时的民办高校都是非营利性的，还谈不上分类管理。在后来，创办者逐渐凭贡献形成了对学校控制性的影响力。面对动辄几亿十几亿的学校财产，他们有了更多的财产意识，像保护孩子一样去保护这些财产，也想把这种财产和学校控制权都传承给子女。一些接班的子女参与了学校的发展，目睹了创业的艰辛，也形成了很强的财产保护意识。而且他们大都接班于2002年《民办教育促进法》颁布之后，对法律所规定的办学回报具有很强的认同。对后来有资金投入的举办者而言，虽然先期投入与学校形成的资产规模相比微不足道，但他们在资金集聚以及民办高校的创建与发展方面发挥了至关重要的作用。作为出资人，他们往往都有办学回报的需求，有的还希望像企业那样获得经营利润，所以学校对外展现出一定的营利性。当然，我国还有少量捐资办学的民办高校，举办者因其无偿捐赠行为而不要求产权和回报，也不能谋求控制权和继承权，这些学校是非营利性民办高校。由此来看，我国现存民办高校既有不要求办学回报的非营利性学校，也有要求办学回报的非营利性学校，还有部分营利性诉求的民办高校。面对变化了的形势，为了进一步吸引社会力量办学，同时留住现有民办高校，我国应该在尊重投资办学的基础上，区分不同举办者的诉求，形成分类管理的制度设计。
在民办教育分类管理问题上，我国从1996年开始就进行了广泛的争论。但为了不与法律产生冲突，同时又吸引社会力量投资，2002年《民办教育促进法》做出了一种政策创新，即以“合理回报”的形式奖励有获利需求的举办者。合理回报政策体现了多方利益博弈的智慧，它把所有的民办高校都划分为要合理回报和不要合理回报的非营利性民办学校。这一政策将所有民办高校都定位于非营利性学校，不限制举办者的营利诉求，模糊了营利性与非营利性民办高校的界限，我国最终形成了非营利性的制度设计。在这种非对称性管理制度下，政府没有进行营利性与非营利性民办学校分类登记，把所有民办高校都认定为非营利性学校，登记为民办非企业法人，致使营利性民办高校在修法以前没有在制度上出现。同时，合理回报政策与非营利组织法律制度不衔接，影响了相关扶持政策落地；同时，合理回报在实践中也缺乏操作性，不少举办者至今尚未获得法律所规定的财产回报。
不同类别的民办高校往往有不同的发展诉求，有营利性需求的举办者从办学结余中获取利益已是民办教育领域不争的事实，因而完全的非营利性制度设计已经不符合民办高等教育发展的现状，也不利于学校的规范发展与政府的管理。2010 年由国务院常务会议审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，以及由国务院办公厅颁布的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，分别明确提出，要健全“民办教育的扶持政策”，开展“民办学校分类管理试点”，探索“民办学校分类管理办法”。但“不得以营利为目的”的法律规定决定了我国难以对民办高校进行分类管理，所以政策法律成为民办教育发展问题的源头制度障碍。为了解决这些问题，教育部启动了一揽子教育法律的修改工作。首先是《教育法》修改删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的条款，并第一次在法律上明确提出可以举办营利性学校。然后，同年修改的《高等教育法》又删除了“不得以营利为目的”的规定。这样，教育法律从一般原则和规范上解除了对营利性教育的限制，从根本上厘清了长期困扰和制衡民办教育发展的制度性问题，实现了从全面禁止营利性办学到允许部分领域开展营利性办学的转变。根本制度的解禁有利于营利性民办学校的出现，所以新法取消了对营利性民办学校的限制，明确了营利性和非营利性民办学校的内涵以及准入范围，从总体上确立了分类管理的法律框架，为不同类型民办高校的发展提供了可能。这迈出了分类管理最具有实质意义的一步，民办高等教育分类管理政策在国家层面越来越明确，营利性民办高校也将很快在实践中和法律上出现。
二、民办高校分类管理的实质
从实践来看，合理回报政策确实在一定程度上有利于社会力量投资办学，但不可忽视的问题是，我国民办高校在发展过程中仍面临很多问题，外部问题主要是顶层设计不足，从根本上表现为非营利性的管理制度所界定的法人属性和法人产权制度没有与民办高校的基本结构相适应，结果制度供给与民办高校发展的实践还存在一定的矛盾，与民办高校的发展目标还存在一定的距离，这也是民办高校发展在制度设计上首要补齐的短板。民办高校管理应该在顶层制度设计上进一步区分不同类型学校的法人属性，从而赋予其相应的法人身份，进行差异化管理，也就是把原来的非营利性民办高校分为营利性民办高校和非营利性民办高校两类，进行分类管理。由于法人的必要前提为财产，所以民办高校分类管理实质上是要解决好法人属性和产权制度问题。
（一）合理认定民办高校的法人属性
一直以来，我国民办高校实行的是双重管理制度，教育行政部门作为审批机关与业务管理机关，审核民办高校的办学能力，为其颁发办学许可证；其他政府部门（如民政和编办）是法人登记机关，为获批民办高校进行法人登记，赋予其法人身份和相应的法律地位。在程序上，政府机关首先对民办高校进行审批与分类登记，最后才是相应地政策管理。由于分类登记的是法人资格，所以分类管理首要面临的是法人属性问题。
法人属性是组织法人类型的归属，是对不同法人形态的组织结构和行为规则系统化抽象的结果，也即组织的结构和行为运行应该成为组织法人属性划分的依据。法人属性是法人立法体系的前提，如果法律对组织的法人性质定位不明，就很难从各种法人形态中提取公因式，进一步作出一般规定。面对社会组织的复杂性，只有从法律上做出区分，才能相对明确组织类型的界限，因此法人应该依据法律而设。我国《民法通则》（1986）将组织法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人，业界也概称为企业法人和非企业法人。由于这种划分不是依据组织的结构、行为规则或所从事的业务活动的性质，而是组织的所有制身份，所以这些法人类型不能清晰的展现各法人本身的特点、概括所有法人的范围，造成了法人性质的模糊，实践上也会造成各种困难。
民办高校依法律而设，自设立之日起就取得法人资格，其法人归属应该是上述四种法人类型之一。在业务活动性质上，民办高校与其他教育机构一样，从事的是公共性教育事业，进行专业人才的培养。如果从职能性质来看，民办高校应该具有“法律所授权的行政主体之公法地位”，应该具有同公办高校同等的法律地位，都属于事业单位法人。然而，相关法律并没有把民办高校的法人类属界定为事业单位法人，《社会团体登记条例》也未将民办高校纳入管理范围，结果管理部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》将其界定为民办非企业法人。《民法通则》中没有对民非的界定，民办高校创建所依据的教育方面的基本法律也没有提出民办高校的民非性质，虽然民办高校可能在概念及类型方面比较符合“民办非企业法人”这一法律类型的规定，但这一界定明显缺少法律依据，而且无法清楚地回答民办高校的法人类型。民办非企业法人是我国立法创设的概念，虽无法律依据，但民办高校在登记、管理中的身份仍被界定为民非，这种强制性的法律认定是行政偏见或政策歧视的结果。
法人是为一定目的而设，但由于法人并非自然生命体，所以法人本身并不存在目的，他不过是设立者借以实现某种心理预期和客观效果的组织体。法人目的归根结底是其设立者借助法人制度所要达到的个人目的，民办高校是举办者借以实现公益或私人目的的法人组织。非营利性是民办非企业法人的基本价值定位，在民办非企业法人制度框架内，民办高校的举办者选择合理回报与否、投资办学或者捐资办学与否，所面对的法律是一样的，所以各类民办高校的法律地位也是一样的。投资者想要获得回报，但由于相关规则可操作性差，有的还没有收取法律意义上的回报，有的则通过关联交易从“桌子底下”获取了部分利益；一些举办者比照企业法人的形式建立了民办高校，但由于被定位于民办非企业单位，举办者事实上从中得到了企业法人和非企业法人的好处。民办高校办学只要以投资为手段或目的，就必然存在营利性，这种营利性若不被合理利用，就可能出现明显或潜在的问题。现实中，一些地方政府极少给予民办高校财政资助，一些地方政府主要资助“无主民办高校”或承诺不营利的民办高校，一些地方政府对捐资办学和投资办学的民办高校区别对待。这不是没有考虑到民办高校的公益性，而恰恰是基于公益性的考虑，政府对缺乏有效监督条件下举办者营利、财政资金不被合理利用的担忧。由于担心资助无法发生效益，甚至是被输送到举办者个人或家族的口袋，政府自然很难给予财政资助，对民办高校师生的政策待遇也难有效落实，各类扶持政策在不少省份也处于搁置状态。
以上分析可以看出，法人组织属性已经成为民办高校发展的根本性障碍，要解决民办高校发展的根本问题，就应该明晰营利性和非营利性民办高校的法人属性，纠正歧视性的政策和做法，或通过法律政策明确认定民办高校的法律身份或地位。从现状来看，民办高校分类管理主要是对投资举办的民办高校进行法人属性归属，进一步规范登记为民办非企业单位法人的民办高校，使愿意成为真正非营利法人的能够名副其实，也使愿意营利的民办高校能够名正言顺地成为营利法人，在阳光下营利。在不同法人属性下，民办高校可以获得不同的政策待遇，实现公平竞争、共同发展。
（二）合理构建“完全的”产权制度
我国法律确定了高等学校的法人资格及其民事主体地位，这标志着大学法人产权制度的确立，大学组织作为法人享有学校法人财产所有权。大学产权是一种权利束，所有权是其核心。国外非营利性大学的捐赠者因其捐赠行为事实上失去了对财产的所有权，包括财产控制权和财产收益权。按照我国法律规定，投资者所投入学校的财产应该过户到学校名下，形成学校的法人财产。从法律效果来看，这是一种强制性的教育捐赠，投资者因其出资行为创设了民办学校的法人资格，而让渡了初始产权和其他财产权利。非营利性的制度设计“剥夺”了举办者的财产权利，造成了举办者产权权利的残缺，这种“不完全”的产权制度成为民办高校各种问题的源头障碍。民办教育分类管理的推行，应该从源头上解决民办高校发展的制度障碍，莫过于合理构建“完全”的法人产权制度。
法律法规都有其价值定位，民办高校政策、立法的价值在于吸引社会力量依法投资办学，坚持社会力量办学的公益性。为了吸引出资者办学，制度设计应该明确产权归属，建立权责一致的产权制度，为此应该重点解决民办高校的财产归属和回报的问题，即所有权与收益权等问题。不过，非营利性的教育捐赠与现实的教育投资存在着矛盾：一是投资包括实物出资与人力资本投入，制度没有清晰界定投资行为。举办者有货币资金或其他物质形式的投入，是法律界定的出资办学；举办者以各种形式的贷款、借款作为学校的初始投入，虽然不是实物出资，但其经营行为可视为人力资本投资。相对于出资的明确性，人力资本投入很难界定，举办者却认为自己是法律意义上的投资办学，应该享有学校产权。二是积累回报作为举办者获得合法收益的唯一途径，制度没有清晰界定积累资产如何处理。修法以前，我国法律不支持营利性办学，不过允许举办者获得合理回报。回报的控制性因素难以测量，而且至今国家也没有出台完善的办法，这就造成了难有合法回报可以获取。尤其是那些校产均为贷款形成的民办高校，因为资产为负，办学积累的计算更成问题，要获得法律意义的回报更难。三是增值资产是学校良好经营的结果，制度没有清晰界定增值资产如何处理。利润分配是非营利组织与营利组织的主要区别，如果增值资产都归举办者，那就在形式上形成了利润分配，违背教育的非营利性原则。但举办者辛苦经营的增值资产归国家或社会所有，明显是让他们承担办学风险却不能获取收益，这显然不符合他们的诉求。
虽然之前我国没有一所营利性民办高校，但实践中很多举办者都在获利。大多数举办者为了保护自己的产权权益，利用组建董事会的法定权力，通过控制董事会进而控制了学校。控制董事会成为举办者保证财产利益的普遍方式，民办高校最终形成了举办者控制性的特征。在举办者控制下，许多民办高校权责不清、权力运行不规范，出现了举办者侵吞学校资产、家族成员间矛盾突出、举办者与办学者权力冲突等问题。还有一些举办者自始至终都没有把财产过户到学校名下，或把全部办学收入纳入学校资金帐户，结果是民办学校法人财产权无法有效落实。举办者通过悬置产权制度，从资产经经营中获得了不少个人利益。表面上看，因投资办学而形成的控制性影响力是民办高校不规范办学等诸多问题的根源，但投资办学并不必然形成控制性影响力，形成这种影响力的是举办者对财产权利的追逐，根源是“不完全的”产权制度。
基于投资办学的现状，民办高校产权制度实质上解决的是投资者的产权权益问题。在产权制度不清晰，又存在合理回报的情况下，政府很难形成一个全面扶持民办高校发展的政策体系。明确产权归属是营利性和非营利性民办高校区别的最重要的标准之一，也是民办高校实现分类管理的逻辑前提，而最基本的就是进行产权制度的设计。对各种资产进行合理的界定，有利于解决举办者的后顾之忧，也有利于政府对民办高校的科学管理。
三、我国民办高校分类管理的基本制度要求
分类管理是政府主导的制度设计，也是民办高等教育未来发展的必然趋势。民办高校分类管理的可行性在于其效用性，即能够促进民办高等教育事业的健康发展。分类管理政策能否落地，营利性与非营利性民办高校共同发展的趋势何以可能，主要应该使制度模式与民办教育的发展现状相适应，以促进民办高等教育事业健康发展为根本目的和战略取向，扩大不同类型民办高校发展的制度空间，形成差异化的政策，分类支持民办高校持续发展。
（一）促进民办高等教育事业健康发展
保证营利性与非营利性民办高校共同发展，形成民办高校类型结构的整体平衡，促进整个民办高等教育事业的健康发展是分类管理政策的预期。实施分类管理之后，民办高校发展的制度架构将产生变化，但民办教育投资主体多元化的格局没有改变，社会力量投资办学的根本特征更没有变化。由此，政府不能制造一元化的选择路径，让民办高校举办者一边倒的选择非营利性或营利性民办高校。如果在全国或某个区域只有非营利性民办高校或只有营利性民办高校，就达不到这种预期，就不叫分类管理。
不少人习惯于借鉴美国的治理制度，以捐资办学为尺度把民办高校两分为营利性与非营利性民办高校。在这种制度体系中，非营利性民办高校是捐资举办的民办高校，营利性民办高校是投资举办的民办高校。捐资办学所形成的产权关系是比较清晰的，自捐资开始，捐助者既失去了与所捐助资金的所属关系。营利性民办高校是投资办学，资产具有经营性，在学校发展过程中有利润分配的需求，是营利性法人。我国现有民办高校以投资办学为主，但大多数民办高校并没有形成资产的经营性。也就是说，在捐资举办的民办高校和投资经营的民办高校之间，我国有大量的第三类型的投资举办的民办高校。这些投资主体没有形成财产捐赠行为，虽然有的举办者有投资回报的诉求，但因为没有形成资金经营关系，且不要求分配利润，依然属于非营利性法人。所以在界定营利性和非营利性民办高校时，不能以是否捐资为依据判断。
最初的非营利性制度设计主要是因为我国当时缺乏营利性民办学校的法律地位和社会环境，由此导致在新法颁布之前，我国在法律上只有非营利性民办高校这一种类型，是一种一元体系。不同的举办者有不同的诉求，不同的民办高校有不同的发展权利。当前，不少举办者坚持公益性办学宗旨，选择非营利性办学，但也有部分举办者表示会在保证教育质量的前提下，选择营利性高校。张铁明教授在全国民办学校营利性与非营利性选择研究会上指出，在营利性选择上，南北是有差异的，相对来说南方要求营利的比较多。在他所进行的广东省民办高校分类选择的调研中，有86%的民办高校举办者和30%的民办高校教师支持学校的营利性选择。基于此，为了进一步吸引社会力量办学，相关政策应该在确保教育质量符合要求的前提下保护这种营利性诉求。
承认营利性私立学校的存在，促进私立高校多元发展是西方国家分类管理的前提。我国民办高校分类管理允许一部分学校注册为营利性法人，允许举办者在保证学校发展的前提下从办学结余中获取利益。营利是民办高校发展的必要条件，我国法律曾一度禁止学校营利，但这并非不允许学校有办学剩余，而是不允许举办者以获取办学剩余为目的。在社会力量投资办学体制下，没有经济手段的刺激，既不利于吸引社会闲置资金，也可能会对现有举办者扩大投入的积极性产生抑制性作用。高等教育办学质量提升的过程也是不断加大投入的过程，对于民办高等教育而言，民办高校办学质量提升的过程，不但是举办者加大投入的过程，更是举办者通过科学合理的方式有效降低办学成本、扩大办学效益的过程。因而，营利性与非营利性民办高校的根本区别不是要不要办学效益，而是办学效益归谁。在育人问题上，他们间并没有根本的区别，为社会培养人才是他们生存的前提。社会对民办高校的选择本身是大浪淘沙的过程，当前生存下来且发展很好的民办高校必然有其办学特色。从长远来看，民办高等教育资源将逐渐由配置性资源过渡到竞争性资源，如果不能把社会价值最大化，而一味把经济利润最大化，营利性民办高校也会被社会自然淘汰。所以，民办高校分类管理应该以法人责任为核心，构建营利性与非营利性民办高校共同发展的制度，促进整个民办高等教育事业的健康发展。
（二）扩大不同类型民办高校发展的制度空间
分类管理政策出台的过程同时也是营利性民办高校合法化的过程，新法以是否取得收益和结余为标准，把营利性学校和非营利性学校界定为两个闭环，闭环间形成了明确的界限。通过明晰分类标准，两类学校形成了各自的准入范围，举办者可以自主选择法人类型和办学方式，这解决了分类管理的关键问题。但制度解禁只为民办高校分类发展提供了可能，只有扩大不同类型民办高校发展的制度空间，才能有利于举办者的选择。由于分类标准已经非常明确，所以扩大制度空间，只能是在恪守分类标准的同时，创造符合民办高校特殊性的、较为宽松的实施环境，构建良好的生态体系，解决民办高等教育事业发展的问题。
民办高校分类管理政策给予了举办者自主选择营利性学校和非营利性学校的权利，同时又将他们置于两难的境地，让其不敢选择。按照政策规定，非营利性民办高校可以登记为“民办非企业单位”或“事业单位”。但即使法律允许民办高校登记为事业单位，学校也不属于编制部门所属的法人类别范围，结果是无法享受到事业单位的优惠。而且，选择非营利性办学后，财政扶持能否得到落实、学校是否会因被管制而失去活力，这些问题关系到举办者教育情怀的实现，是他们非常担心的问题。营利性民办高校需要到工商管理部门办理登记，而工商部门办理的是企业登记，所以学校会被登记为企业法人或公司法人。与公办高校相比，民办高校本身就存在竞争劣势，如果再人为地在民办高校间制造一种身份差别，营利性民办高校有可能会受到更大的影响，这将直接影响举办者的利益。所以，对学校法人身份的担忧成为举办者选择的首要障碍，分类管理政策首先就要在法人登记问题上进行历史与比较研究，通过制度创新，解决法律适用和法律冲突问题。扩大不同类型民办高校的制度空间，一是解决非营利性民办高校与公办高校同等地位的问题，进一步发挥社会力量办学的自主性，吸引社会力量办学；二是解决营利性民办高校组织形式与法人类型严重冲突的问题，特别是能否在审批名称、法人登记名称、简称、印章名称等名称一致性的问题上做出制度创新，让举办者敢于选择营利性办学。
当然，教育发展并不单纯是教育主管部门的事情。包括上述问题在内，民办高校发展遇到的困难看似是教育部门的问题，实质上体现的却是编办、财政、人社等各部门在教育发展问题上的冲突与博弈。理论上，各部门都应该是教育发展的支持性子系统，但各部门都有其对本部门工作的独特理解，所以在政策制定上往往都自成体系。其结果是，许多部门在处理教育问题或进行教育政策制定时，习惯于从自身的政策体系出发，相互通融、协作与配合不够，以致于教育部门的问题难以解决，教育政策的创新性不足。分类管理政策实施后，各地也将有一个渐次落实、持续完善的过程，如果没有各部门间的协调配合，民办高校分类管理还是难以推进。当前，国家已经成立了由教育部牵头，人力资源保障部、公安部、国土资源部等14个政府部门组成的民办教育工作部际联席会议制度。这是行政机构最高层次的联席会议制度，其目的在于建立协同管理机制，解决民办教育发展的问题，推动民办教育促进法的落实。对于地方政府来说，也应该成立由省级领导主持、教育部门牵头的协同管理机制，针对民办教育发展的重大问题，创新制度，扩大不同类型民办高校发展的制度空间。
（三）分类支持民办高校持续发展
分类管理是政府管理与服务方式的变革，分类管理之后，民办高校的管理模式将转变为营利性与非营利性的对称性管理，而不是完全的非营利性管理。营利性与非营利性私立高校共同发展是分类管理的政策目标，但实践中各国主要发展非营利性高校，营利性高校所占比重还是比较小。从民办高等教育发展实践来看，保证举办者的积极性能最大程度地促进民办高校的发展，将有利于举办者进行营利性与非营利性选择，保证举办者个人的物质利益、帮助举办者发展事业从而保证其社会美誉度应该是两个基本点。
保证举办者个人的物质利益，有利于举办者的自主选择，促进民办教育促进法的落地实施。民办高校分类管理是强制性的制度变迁，如果举办者在制度变迁中得不到利益补偿，就会反对这种变迁。分类管理制度所要面对的核心主体是举办者，财产问题是影响举办者选择或反对的关键性因素。举办者自主选择法人类型的核心动力机制是产权激励，在社会力量举办体制下，民办高校分类管理制度首先要保证非捐赠性举办者的财产权益，由此应该特别关注的是补偿与奖励问题。由于法律鼓励的是继续办学而不是以终止办学获取补偿与奖励，所以应该根据实际和举办者的需求认定初始投入资产和积累的资产，在鼓励继续办学和稳定发展的前提下，可以在办学过程中通过办学积累逐步公开补偿和奖励，并鼓励他们把补偿与奖励作为办学资金用于学校发展。
分类扶持，帮助举办者办好学校，为举办者自主选择提供动力支持。分类管理后，政府会给予所有民办高校以支持，但政府支持并不是同样的、均衡性的，打破平均主义、让不同法人类型的举办者获得实惠，扶持不同类型民办高校的发展，是制度公平、正义的要求。所以，政府应该明确差别化的配套政策，使营利性与非营利性民办高校享受不同的政策激励，给予举办者明确的预期，从而推动分类管理政策落地。分类管理后，新的政策体系一方面应该利用市场机制，引导社会力量投资，增加教育供给；一方面要形成非营利性与营利性民办高校在财政、税收优惠、用地、收费等方面享受差别化扶持政策。新的政策应该立足于帮助举办者降低成本、办好学校，同时减轻自身提供高等教育服务的压力。实践中，政府可通过财政补贴、购买服务器、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税收减免等方式给予扶持。而区别性政策体系的重点应该是对非营利性民办高校大力扶持，如果能真正落实非营利性民办高校与公办高校同等地位更能体出现国家扶持非营利性的方向，具体而言主要是明确非营利性民办高校可以享受与公办学校同等的生均经费、税收优惠和用地政策，还可以享受其他扶持措施。差异化扶持不是政策歧视，而是发展民办高等教育事业的两种机制，它可以形成不同的心理预期，充分激发制度的活力，使民办高校发展的格局与分类管理的政策目标一致。
